Asuntos concernientes a Embajadores Ministros y Cónsules extranjeros

por TRISTÁN GÓMEZ ZAVAGLIA

Septiembre de 2011

www.saij.jus.gov.ar Síntesis del cap. IV "Competencias y Atribuciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación" de los Dres María Cecilia Hockl y David Duarte, Editorial Legis, pág. 258 a 276, 2006.

Id SAIJ: DACF110128

I.- Antecedentes históricos.

El derecho de legación pasiva, es decir el derecho de recibir embajadores extranjeros, es el fruto de una diplomacia organizada que lleva aproximadamente doscientos años.

Sin embargo, para hablar de embajadores, representantes y nuncios debemos remontarnos al siglo XII dado que en esta época es cuando aparecen en las Repúblicas marítimas italianas los primeros embajadores con características y funciones más o menos similares a las que conocemos hoy en día.

Destaca Rizzo Romano(1) que había un cuerpo especial de embajadores denominado Sodalicio de los Feciales, cuyos componentes eran sacerdotes vestidos con túnicas blancas en señal de pureza, quienes se encargaban de cumplir las disposiciones del Senado Romano referentes a la paz y a la guerra. Observamos que, aunque con una misión específica, éstos fueron considerados los primeros embajadores de Roma. Cuando esta ciudad fue creciendo en dimensiones los feciales fueron sucedidos por los llamados "Heraldos del pueblo romano", pero además había otros representantes llamados legati u o oratores.

En Grecia también existió la denominada "presbeis" que tenía un carácter sagrado e inviolable, cuya función también era la representación del Soberano y adquiría tal carácter en forma transitoria.

Por su parte, Moreno Quintana(2) sostuvo que el término embajador comenzó a utilizarse a partir del año 1415 y que deriva del vocablo italiano ambascia, que significa pena, desazón y mal humor dado que en esa época estos enviados tenían que soportar en algunas ocasiones humillaciones, amarguras, etc. Entonces a estas personas se las denominó ambasciatori. También se señaló que este término deriva de la palabra germana ambacht, que significa antiguo empleo o función.

II.- Derecho interno.

Nuestra Constitución Nacional regula en los artículos 116 y 117 la denominada competencia originaria ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, dentro de los cuales se encuentran inmersos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros.

En efecto, y en lo que interesa, en las normas mencionadas se establece que la Corte Suprema conocerá de los asuntos concernientes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros en forma originaria y exclusiva.

La competencia originaria es una de las vías de acceso a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y presenta una particularidad: a diferencia de la jurisdicción apelada o recursiva, la competencia originaria es directa, es decir, que la causa se inicia y finaliza en los estrados del más alto Tribunal de la Nación.

Luego, el fundamento de tal singular competencia radica en "el propósito de revestir con las mayores garantías la resolución de los juicios en que se discuten cuestiones susceptibles de afectar las relaciones internacionales o la paz interna, proporcionando a las partes un tribunal que se halle libre de toda sospecha de parcialidad o influencia, y cuyo fallo no ha de ser discutido, por la reconocida capacidad e integridad que caracteriza a los magistrados que lo componen"(3).

III.- Trámite y demás supuestos comprendidos.

El trámite de una causa en la instancia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación se rige por las disposiciones de los artículos 116 y 117 antes citados, así como también se apoya en lo dispuesto en el artículo 24 inc. 1º del decreto-ley 1285/58.

Asimismo habrá de tenerse en cuenta lo dispuesto en la acordada 51/73 del alto Tribunal que regula el procedimiento en la instancia mencionada en los supuestos de causas civiles, mientras que en materia penal, la aludida competencia fue objeto de tratamiento en el artículo 6 de la ley 24.050; y todo ello, sin perder de vista lo dispuesto en la Convención de Viena sobre Relaciones diplomáticas de 1961 y en la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963.

Tal como se desprende de las normas mencionadas, los supuestos que habilitan la competencia originaria son los siguientes:

a) causas entre dos provincias, b) causas entre una provincia y un vecino de otra provincia;

c) causas entre una provincia y un ciudadano extranjero;

d) causas entre una provincia y un Estado extranjero;

e) causas concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros.

f) causas entre una provincia y el Estado Nacional o sus entes autárquicos.

g) Causas en que la inclusión se presenta ratione materia en el supuesto de provincia contra sus propios vecinos en la cual se discute derecho federal.(4) Las demandas de este tipo no están sujetas a mediación por aplicación del art. 5 incisos a) y c) de la ley 26.589 (B.O. 6/05/10) -reglamentado por decreto nacional Nº 1484/11 (B.O. 27/09/11)-, que excluye de este procedimiento tanto a las acciones penales como a las causas en que el Estado nacional, las provincias, los municipios o la ciudad autónoma de Buenos Aires o sus entidades descentralizadas sean parte, salvo en el caso de mediar autorización expresa y no se trate de ninguno de los supuestos previstos en el artículo 841 del Código Civil, por tales motivos la demanda debe ser presentada directamente en la mesa de entradas de la Secretaría de Juicios Originarios de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y es fundamental que de la misma surja claramente la distinta vecindad en el caso de que la demandada sea una provincia (art. 24 inc. 1º, 1285/58, cit.). Si esto no sucede, el Tribunal podrá convocar a una audiencia para determinar si existe distinta vecindad y, en ese caso, deberán comparecer los testigos propuestos por la parte (por lo general la Secretaría cita a dos testigos) para tener por acreditada esta circunstancia.

Una vez acreditada la distinta vecindad corresponde que el tribunal confiera vista al Procurador General para que dictamine acerca de la competencia (confr. art. 33 punto a) apartado1, ley 24.946). Devuelta la causa a la Corte, ésta se pronunciará a favor de la admisión o del rechazo de tal competencia originaria por medio de un fallo interlocutorio en el cual los jueces del máximo Tribunal podrán remitirse al dictamen del Ministerio Público o bien expresar sus propios fundamentos.

En el supuesto de que la demanda haya sido interpuesta contra una provincia, el traslado correspondiente se realizará a través de dos oficios: uno dirigido al Gobernador y otro al Fiscal de Estado de la provincia demandada, los cuales serán suscriptos por el titular de la Secretaría de Juicios Originarios; luego la causa continuará con su trámite de conformidad con lo dispuesto en la acordada 51 del 10 de julio de 1973 que regula el procedimiento para los juicios de competencia originaria (excluidos los de materia penal) y, obviamente, de conformidad con lo dispuesto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

La competencia originaria en materia penal ha sido prevista en los artículos 6 de la ley 24.055 y en el artículo 84 bis del Reglamento para la Justicia Nacional y las causas en cuestión tramitarán ante la Secretaría Judicial Nº (Secretaría Penal de la Corte).

En estos supuestos, una vez recibida la causa se deberá comprobar si se encuentra acreditado el status diplomático en los términos del art. 32 (primer párrafo) de la Convención de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomáticas que prescribe que"...El Estado acreditante puede renunciar a la inmunidad de jurisdicción de sus agentes diplomáticos y de las personas que gocen de inmunidad conforme al art. 37..." y lo dispuesto en el art. 24 inc. 1º del decreto ley 1285/58. Debemos recordar que para el conocimiento de la Corte en las causas concernientes a diplomáticos, se requiere que su jurisdicción sea expresamente aceptada por los gobiernos extranjeros o por sus ministros autorizados para ello (Fallos: 310: 2243).

Acreditada esta circunstancia se dará vista al Procurador General para que dictamine acerca de la competencia y, una vez devuelta la causa, la Corte Federal se pronunciará a favor de la admisión o rechazará la competencia originaria. Si el Tribunal estima que la causa corresponde a su competencia originaria, se librará oficio al Ministerio de Relaciones Exteriores -en los términos del artículo 38 RJN- a fin de que se sirva solicitar al correspondiente Estado de origen la necesaria autorización para que el diplomático en cuestión sea sometido a juicio en los estrados de nuestro alto Tribunal(5).

La respuesta de la diligencia puede ser formulada en forma expresa o entendida tácitamente. En el segundo de los supuestos la Corte tiene dicho que la falta de contestación puede ser asimilada a una denegatoria tácita de la aceptación de su jurisdicción originaria(6).

Asimismo, debemos destacar que la Corte se ve impedida de ejercer su jurisdicción y ordena la devolución de las actuaciones frente a la negativa (expresa o tácita) a la que ya hemos hecho alusión(7), o bien cuando el diplomático cesa en sus funciones como tal en nuestro territorio nacional.

IV.- Fundamentos.

Los fundamentos por los cuales la Corte Suprema de Justicia de la Nación entiende en estas causas en forma originaria radica en la necesidad de preservar el respeto y la mutua consideración entre los Estados y, de este modo, asegurar a los representantes diplomáticos las máximas garantías que, con arreglo a la práctica uniforme de las naciones, debe reconocérseles para el más eficaz cumplimiento de sus funciones. Este criterio ha estado presente en numerosos precedentes del alto Tribunal.(8) Otro de los fundamentos que encierra esta cuestión radica en que esta competencia fu atribuida a la Corte en razón de se el más alto tribunal de la Nación y de corresponder al gobierno la dirección de las relaciones exteriores y todas las cuestiones de carácter internacional.

V.- las funciones de la misión diplomática.

Las funciones de una misión diplomática están consideradas en el artículo 3 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y consisten principalmente en:

a) Representar al Estado acreditado ante el Estado receptor;

b) Proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus nacionales, dentro de los límites permitidos por el derecho internacional;

c) Negociar con el gobierno del Estado receptor;

d) Enterarse por todos los medios lícitos de las condiciones y de informar sobre ello al gobierno acreditante;

e) Fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones económicas, culturales y científicas entre el Estado acreditante y el Estado receptor.

En el supuesto que examinamos, la competencia originaria de la Corte está basada estrictamente en las personas mencionadas en la segunda parte del artículo 117 de la Carta Magna, toda vez que la misma procederá en todo tipo de causa y cualquiera sea su naturaleza, salvo respecto de los cónsules quienes -en virtud de lo dispuesto en el art. 24 inc. 1º del decreto Ley 1285/58- sólo serán juzgados por el máximo Tribunal en cuestiones vinculadas con el carácter público de su función(9).

Bianchi(10), por su parte completa esta noción sosteniendo que se trata "...de una competencia establecida eminentemente en forma de privilegio, a favor de extranjeros que ostentan una determinada calidad en nuestro país representando a sus gobiernos ante el nuestro, y que tanto por respeto a su investidura, cuanto en mérito al mantenimiento de las buenas relaciones diplomáticas con los Estados que representan, la Constitución Nacional ha decidido que sea el más alto Tribunal de la Nación quien los juzgue...".

VI.- Funcionarios comprendidos.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 inc 1º del decreto ley 1285/58, los funcionarios comprendidos dentro de la jurisdicción originaria son los siguientes:

* Embajadores;

* Miembros de la familia del embajador;

* Personal de la legación del embajador que tenga rango diplomático;

* Cónsules extranjeros.

Estos funcionarios, recordamos, deben estar acreditados en nuestro país de conformidad con los arts. 5, 8, 9, 11 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y en virtud de lo establecido en el decreto citado "...No se dará curso a las acciones contra las personas mencionadas...sin requerirse previamente, del respectivo embajador o ministro plenipotenciario, la conformidad de su gobierno para someterlas a juicio...".

Al respecto cabe añadir que de acuerdo a la reiterada y constante doctrina de la Corte Suprema, la competencia originaria se encuentra taxativamente limitada por la Carta Fundamental, sin que pueda ser extendida ni limitada por las leyes que la reglamentan(11).

VI.- Relación directa entre la causa judicial y la función diplomática.

Al requisito de parte aforada debemos sumarle el de la relación directa que debe revestir la causa judicial entablada y la función diplomática que se desempeña. Como hemos visto, se trata de garantizar el buen desempeño de la función del diplomático extranjero en nuestro territorio.

Por estos motivos la Corte Suprema tuvo oportunidad de sostener que "...el privilegio de inmunidad de jurisdicción civil consagrado en el art. 31 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas no ha sido reconocido en beneficio de las personas sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas en calidad de representantes de los Estados...".(12) Sobre este punto, debemos advertir que existen dos posiciones diferentes en doctrina: por un lado están aquellos que sostienen que, dado que la competencia originaria de la Corte se justifica en razones de orden internacional, en garantía de las funciones diplomáticas que ejercen los embajadores de los estados extranjeros en el país, ésta nace en virtud de actos relacionados con el ejercicio de la función diplomática(13). Pero existe otra posición doctrinaria que destaca que cuando el litigio involucra embajadores o agentes con carácter diplomático la jurisdicción de la Corte se halla justificada y que siempre representan con mayor o menor entidad la personalidad soberana del Estado extranjero(14).

Por estos motivos la doctrina tradicional de la Corte excluía los supuestos referentes al gobierno que representa el embajador o la sede de la embajada.(15) Ahora bien, con motivo del atentado perpetrado contra la embajada de Israel, se dejaron de lado tales principios por considerarse que al verse afectadas las actividades de la misma debía intervenir el alto Tribunal en instancia originaria (ver acordada CSJN 26/97).

VII.- Los diplomáticos y su calidad de partes procesales.

Ahora debemos sumar el requisito de "parte" procesal, que deben revestir las personas enunciadas en la segunda parte del artículo 117 de la Ley Fundamental. Es decir que se requiere la intervención directa del diplomático en cuestión, sea como parte actora, demandada, querellante o procesada.

Por el carácter riguroso de la norma constitucional se requiere la intervención efectiva de la parte aforada. Caso contrario se declarará que la causa es ajena a la competencia originaria. La jurisprudencia de la Corte mantuvo este criterio en innumerables precedentes(16).

Sin embargo estos requisitos ceden ante la necesidad de garantizar el buen desempeño de la función diplomática. Por tal motivo el alto Tribunal declaró la competencia originaria en ciertos supuestos en los cuales las personas aforadas no investían la calidad de "partes" estrictamente(17).

VIII.- Finalización de las funciones del agente diplomático.

Dos son los supuestos por los cuales el agente diplomático puede cesar en sus funciones.

El primero de ellos se produce cuando el Estado acreditante comunica al Estado receptor que han finalizado las funciones del agente diplomático; mientras que el segundo de los supuestos tiene lugar cuando el Estado receptor comunica al Estado acreditante que se niega a reconocer al agente diplomático como miembro de la misión (arts. 43 y 9, segundo párrafo de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas).

En estos casos la circunstancia que legalmente habilita la jurisdicción originaria de la Corte también cesa y la apelación que se intente ante ella resulta insustancial (moot cases). Ello deriva de una cuestión lógica: se trata de una competencia establecida exclusivamente en razón de las personas, tendientes a asegurara los diplomáticos las garantías necesarias para cumplir con la función que les ha sido encomendada.

En efecto, nuestro máximo Tribunal entendió que carece de competencia originaria para continuar la investigación del diplomático que cesó en sus funciones y abandonó el país, o de aquel que habiendo cesado en sus funciones en nuestro país, resulta indiferente que continúe con una misión diplomática en otro país.(18) IX.- Los miembros de la familia del embajador y personal de la legación que tenga rango diplomático.

Este supuesto contemplado en el decreto-ley 1285/58 a menudo se somete al conocimiento de nuestro máximo Tribunal.

En un caso reciente la Corte entendió que "...si del informe del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la Nación surge que quién conducía el vehículo embistente es cónyuge del agregado de la Embajada de Israel en nuestro país corresponde que la Corte Suprema continúe con la instrucción de la causa por presunta infracción al art. 94 del Código Penalcon arreglo a lo dispuesto en los arst. 116 y 117 de la Constitución Nacional..." (sic, Fallos: 327: 244).

Es decir que en la causa deben encontrarse afectados directamente los miembros de la familia del diplomático y deben revestir el carácter de "parte" en la contienda judicial.

Ahora bien, los miembros de la familia que deberían ser juzgados en la instancia originaria son aquellos con los cuales se trasladó al país para cumplir la misión diplomática y consideramos que no sería razonable extender más allá de dichos familiares -salvo casos estrictamente excepcionales- esta jurisdicción de privilegio.

En cuanto al personal de la legación, el tema no presenta mayores dificultades siempre y cuando revistan carácter diplomático (art. 24 inc. 1º, decreto ley 1285/58) dado que la Corte no entenderá en aquellas causas en las que se ventilen asuntos en los que interviene el chofer(19) de una embajada o personal del servicio doméstico del embajador(20), por citar sólo algunos ejemplos.

X.- Cónsules extranjeros.

Para finalizar debemos recordar la diferencia existente entre embajadores y cónsules en cuanto a que la familia de los segundos queda excluida de los alcances del art. 117 de la Constitución Nacional, así como también se establece una diferencia en cuanto a que sólo serán juzgados en instancia originaria en aquellas causas por hechos o actos cumplidos en el ejercicio de sus funciones, sea que se cuestione su responsabilidad civil o criminal (art. 24 inc. 1º, decreto ley 1285/58, ultima parte). En el caso de los cónsules, además de las normas que hemos mencionado para el supuesto de los embajadores, debemos añadir la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963 -ratificada por ley 17.081- (en especial art. 43 y siguientes sobre inmunidad de jurisdicción).

Por último, en el caso de los consulados, la Corte adoptó la solución de declarar su competencia originaria en aquellos supuestos que tienen entidad suficiente para afectar su normal desenvolvimiento, tal como la irrupción de un centro vecinal en la sede del consulado(21), supuesto que no ocurre por la rotura de un vidrio y la quebradura de un mástil(22).

NOTAS AL PIE:

(1) Rizzo Romano, Alfredo H. Derecho Interanacional público, Ed. Plus Ultra, 1994, pág. 221 y siguientes.

(2) Moreno Quintana, citado por Rizzo Romano en ob. cit. pág. 221.

(3) Bianchi Alberto B. "Competencia Originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación", Buenos Aires, 1989, Ed. Abeledo Perrot y su cita de Gondra, Jorge, Jurisdicción Federal, Eición de la Revista de Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, 1944, pág. 363.

(4) Confr. Gómez, Claudio Daniel Competencia Federal. Jurisprudencia de la Cote Suprema de Justicia de la Nación. Editorial Mediterránea, pág. 130/131; y asimismo, ver Fallos: 315: 2544.

(5) Confr. art. 32 de la Convención de Viena de 1961 y lo dispuesto en Fallos: 311: 327.

(6) Ver Fallos: 310: 2243 y 2803; 311: 2334.

(7) Situación que no se encuentra configurada en las causas civiles de competencia originaria (Fallos: 321: 164).

(8) Fallos 310: 567; 315: 157; 316: 965; E. 17 XL, sentencia del 2 de diciembre de 2004 y A. 266 XLI, del 25 de octubre de 2005.

(9) Gómez Claudio Daniel, ob. cit. págs. 221/222.

(10) Bianchi, Alberto B., Los Diplomáticos extranjeros ante la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia, E.D. 119: 796.

(11) Fallos: 311: 2788; 312. 1227; 313: 213 y 297; 326: 811.

(12) Fallos: 326: 814.

(13) Gómez, Claudio Daniel, ob. cit. pág. 223, y su cita de Haro, Ricardo.

(14) Bianchi Albero, B. Los diplomáticos...cit.

(15) Fallos: 243: 206; 269: 67; 283: 194; 299: 283; 302: 341; 303: 726; 304: 788 y 322: 1809 entre muchos otros. Sobre este punto acota Bianchi en Los diplomáticos...cit -con cita de Goldschmidt- que debe tenerse en cuenta que cuando se demanda a una embajada en realidad, el demandado es el Estado al cual dicha embajada representa.

Para un acabado análisis de este tema se recomienda la lectura del precedente "Manauta" (Fallos: 317: 1880) y lo dispuesto en la ley 24.488.

(16) 190: 353; 210: 802; 212: 279; 280: 36; 286: 49 y 119; 293: 286; 305: 2200 y 306: 323.

(17) 272: 87; 279: 161; 288: 186 y 461; 289: 455; 293: 406; 294: 349; 298: 786 y 303: 1765.

(18) Fallos: 311: 2347 y 301: 685, respectivamente.

(19) Fallos: 241: 43 (20) Fallos: 326: 3349.

(21) Fallos: 326: 1750 (22) Fallos: 310: 2155

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